O veřejnoprávním vysílání se v poslední době nepíše zrovna nejpříznivěji. Stále častěji je kritizováno komerčními vysílateli, kteří obviňují veřejnoprávní stanice z narušování soutěže a snižování cen reklamy v případech, kdy je jim umožněno získávat příjmy i na reklamním trhu. Některé mezinárodní instituce, včetně Evropské unie, zároveň začínají být čím dál skeptičtější vůči způsobu, jakým jsou definovány úkoly veřejného vysílání a vynakládány veřejné prostředky na jeho financování.
Dnešním dílem ukončíme první velkou kapitolu seriálu RadioTV věnovanou financování veřejnoprávní televize. Na otázku, zdali je veřejnoprávní vysílání slučitelné s ekonomikou volného trhu, se zamýšlí Jean-Louis Blanchart z Ministerstva audiovizuálních a multimediálních služeb pro francouzskou komunitu v Belgii (1999).
Je ještě v živé paměti kontroverze, kterou v roce 1998 vyvolal „neformální a neoficiální“ podnět vzešlý z Direktorátu IV Evropské komise navrhující poněkud odvážnou interpretaci Protokolu o vysílání veřejné služby. Návrh nové směrnice, který se týká transparentností finančních vztahů mezi členskými státy a veřejnými korporacemi, je formulován ve stejném duchu byt poněkud zaobaleněji.
Obě tyto iniciativy vyrůstají ze stejného myšlenkového podloží, které lze shrnout takto:
- Obecne platí, že soutěž na volném trhu je nejefektivnějším mechanismem k maximalizaci hospodářského a společenského blahobytu. Tato myšlenka se vztahuje k paradigmatu dokonalé konkurence v „ideálních“ podmínkách („stejné hřiště pro všechny“).
- Hospodářské podmínky, jež převládají v našem nedokonalém světě, ovšem nemusí vždy napomáhat k dosažení některých cílů, které jsou pokládány za důležité pro veřejný zájem. Těchto cílu je tedy třeba dosahovat pomocí zásahu „zvnejšku“ (tj. prostřednictvím veřejných institucí). Myšlenka, že reálný svět by se měl co možná nejvíce blížit paradigmatu dokonalé konkurence vede k tomu, že se na tyto cíle nahlíží jako na „nutné zlo“, které má sklon narušovat hladké fungování trhu. Proto by měly být omezeny na minimum, aby se jejich dosahováním co možná nejméně zkreslovaly podmínky trhu volné soutěže.
- Nezbytným důsledkem takového uvažování je to, že i na veřejné financování spojované s dosahováním zmíněných cílů se pohlíží jako na nutné zlo a musí se hodnotit podle toho, do jaké míry zkresluje podmínky, jež by měly převládat na trhu volné soutěže.
Z tohoto hlediska budou veřejnoprávní vysílatelé v audiovizuálním sektoru, jemuž stále více dominují vysílatelé komerční, vždy považováni za jakousi anomálii, zejména když nárůst počtu posledně jmenovaných vysílacích stanic s sebou údajně musí zákonitě přinášet i lepší služby veřejnému zájmu. Jinými slovy, v krásném novém světě dokonalé konkurence není pro veřejnoprávní vysílání místo.
V tomto článku se budeme snažit nastínit, proč tento přístup pokládáme za nesprávný – model dokonalé konkurence není na trhu audiovizuálních služeb použitelným měřítkem.
Nehodláme ovšem vylít s vaničkou i dítě a zcela odmítnout komerční vysílání a konkurenci. Analýza vývoje evropských televizních trhů za posledních dvacet let ukazuje, že konkurence tu sehrála pozitivní úlohu.
Je ale třeba si uvědomit to, co již dobře zformuloval profesor R. Collins: „Musíme počítat s tím, že aplikovatelnost neoklasického modelu konkurence na volném trhu na vysílání má své meze – že tento model není sice zcela ne vhodný, ale také není univerzálně aplikovatelný – a musíme se snažit využívat trhu a konkurence k posílení veřejnoprávního vysílání a naopak, veřejnoprávního vysílání využívat k posílení konkurence a zlepšení fungování trhu.“
Existenci veřejného vysílání nelze obhajovat – ale ani zpochybňovat – jen ekonomickými argumenty. Domnívat se, že ekonomické teorie dokážou obsáhnout a objasnit celou komplikovanou strukturu společností v nichž žijeme, by znamenalo je přeceňovat. Nicméně mám-li parafrázovat profesora Collinse, neměli bychom ekonomická hlediska ani automaticky stavět do protikladu ke společenské a kulturní stránce věci. Spíše bychom se měli pokusit zjistit, jak se mohou navzájem podporovat a rozvíjet.
Televize není statek jako každý jiný
Tato slova často padala během poslední fáze jednání GATT v roce 1993 jako argument pro to, aby televizi v tržním systému bylo přiznáno výlučné postavení.
Zastánci neoklasické ekonomie ovšem pokládali tuto argumentaci v nejlepším případě za tautologickou a v nejhorším za úmyslné zamlžování problému. Z jejich pohledu je myšlenka, že na televizi by se mělo hledět jinak než na ostatní statky, obhajitelná jen vágními termíny jako je kulturní identita a pluralita, jež jsou v rozporu se všemocným hospodářským racionalismem.
Korektní hospodářská analýza nás dovádí k odmítnutí tohoto stále rozšířenějšího názoru, protože televizní vysílání ve skutečnosti nemá povahu statku, jak je tento termín definován „klasickou“ teorií volného trhu.
Než postoupíme dál, musíme se tedy na okamžik vrátit k samým základům klasické mikroekonomie, abychom mohli jasně vymezit ony předpoklady, které se na televizi de facto nevztahují.
Volný trh
Statky, o nichž pojednává klasická ekonomie, patří do kategorií, jež se vyznačují dvěma specifickými charakteristikami – vlastnostmi typickými pro statky (či služby) soukromé:
1. konkurence pokud jde o jejich spotřebu; vezmeme si například chléb: je zřejmé, že určitou jednotku chleba, kterou spotřebuji já, nemůže už spotřebovat nikdo jiný a že má konzumace chleba snižuje o příslušný počet jednotek množství chleba, které mají k dispozici ostatní spotřebitelé;
2. omezen cenou: bochník chleba stojí určitou částku peněz a já si ho mohu koupit a zkonzumovat pouze tehdy, jsem-li ochoten tuto částku zaplatit.
Zabýváme-li se těmito statky, víme, že za určitých dokonale konkurenčních podmínek směřuje fungování volného trhu k optimálnímu stavu, pokud jde o alokaci zboží a zdrojů, a to díky mechanismu cen. Na jedné straně cena „upravuje“ poptávku, protože ten kdo není za určitý statek (nebo službu) ochoten zaplatit tržní cenu a raději se svými penězi naloží jinak, nebude příslušný statek spotřebovávat. Na druhé straně cena na maximální možnou míru zefektivňuje výrobu, protože kterýkoli jednotlivec či organizace může, dokáže-li vyrábět statek či službu za nižší cenu, než je cena převládající, ovládnout trh a stlačit ceny dolů.
To je onen velebený zákon nabídky a poptávky. Optimální rovnováhy se dosahuje při takové úrovni výroby a cen, kdy se mezní náklady na produkci další jednotky statku rovnají mezní ochotě za tento statek zaplatit. Na tomto místě bychom měli poznamenat, že ve výrobních vztazích tržní cena vždy odráží mezní náklady.
Takzvaná „dokonalá konkurence“ je ideálem, jenž se v reálném světě vyskytuje velmi zřídka. Daleko častěji se ocitáme v prostředí konkurence nedokonalé (tj. monopolu nebo oligopolu), kde musí zasahovat a nezbytné úpravy provádět stát. V takovémto případě je smyslem státní intervence zpravidla dosáhnout co možná nejvyváženější tržní situace a to bud regulací nebo subvencováním.
Existují ale také situace, kde tržní mechanismus nefunguje (v tom smyslu, že nesměřuje k optimálnímu hospodářskému výsledku). To platí pro produkci kolektivních statků a služeb (dále zkráceně jen jako kolektivní statky).
Televize jako kolektivní statek
Základním rozdílem mezi kolektivním a soukromým statkem je nulová konkurence ve spotřebě. V případě soukromých statků jakékoli množství statku spotřebované jednou osobou snižuje odpovídajícím způsobem množství statku dostupné jiným osobám. V případě kolektivních statků tomu tak není – množství, které spotřebovávám já nemá vliv na spotřebu ostatních.
Klasickými příklady, které se uvádějí v učebnicích ekonomie, jsou národní obrana, služby majáku a… televizní vysílání.
V případě televize jsou důvody nasnadě. Jakmile je televizní pořad jednou vysílán, nezáleží na tom má-li jen jednoho diváka, tisíc diváků nebo celý milion. A fakt, že určitá osoba pořad sleduje (tedy „konzumuje“, spotřebovává), nebrání tomu, aby z téhož pořadu měli užitek i další diváci, tj. neomezuje nijak jejich vlastní spotřebu.
Z toho plyne, že mezní náklady v případě, že se služby televize nabídnou dalšímu spotřebiteli, jsou nulové (bez ohledu na počet spotřebitelů). To ovšem znamená, že i tržní cena musí být nulová, protože ekonomické optimum vyžaduje, aby se cena rovnala mezním nákladům. Tady vidíme nedostatek tržního mechanismu, protože výrobce na jednu stranu musí být schopen pokrýt náklady na výrobu statku, ale princip ekonomického optima vyžaduje, aby statek byl prodáván za nulovou cenu, což by znamenalo, že vyroben být vůbec nemůže.
Aniž bychom podrobně zkoumali všechny aspekty tohoto problému, podíváme se v rychlosti na způsoby, jimiž je televizní vysílání zpravidla financováno:
- buď je vysílání „bezplatně“ dostupné každému a je financováno 1) z veřejných prostředků (uživatelské poplatky, subvence), 2) z reklamy
- nebo je vysílání kódováno a lze ho dekódovat a sledovat pouze pokud si příslušný divák za toto privilegium zaplatí.
1. V případě „bezplatné“ televize se často uvádí druhá charakteristika kolektivního statku, totiž neexistence omezenou cenou. Žádný divák není ze spotřeby vyloučen na základě ceny. Produkce televizního vysílání je tedy financována nepřímo, peníze jsou vybírány bud na daních, které ukládá stát nebo prostřednictvím další ekonomické transakce, kterou je „prodej“ diváků inzerentům.
Můžeme se jistě ptát, která z těchto metod financování je efektivnější, pokud jde o optimální alokaci produktu a zdrojů. Evropská komise je zřejmě přesvědčena, že k maximální efektivitě směřuje financování z reklamy, kdeto veřejné financování s sebou přináší zkreslení, která by se měla omezit na minimum.
Naneštěstí není ale všechno tak jednoduché. Ukázali jsme si, že sám mechanismus trhu volné soutěže není schopen v této oblasti dospět ke stavu maximálního hospodářského užitku (což je „metr“, kterým se měří zkreslení soutěžních podmínek). Postrádáme proto orientační bod, situaci v níž by objem produkce televizního vysílání a využívání příslušných výrobních zdrojů byly na optimální úrovni.
Někteří lidé nicméně argumentují tím, že model financování z reklamy je efektivnější než veřejné financování, protože vysílatel, jenž platí svou činnost z reklamy má přímý zájem na tom, aby jeho vysílání odráželo poptávku veřejnosti. Tento argument je ale také diskutabilní a to z níže uvedených důvodů.
Komerční vysílatelé vcelku financuje svoji činnost spíše z „prodeje“ diváků (a tedy potenciálních zákazníků) inzerentům než z prodeje pořad divákům.
Nemá k dispozici žádnou metodu jak odhadovat intenzitu poptávky diváků, protože nemůže vědět jakou hodnotu každý z diváků přisuzuje určitému pořadu.
Předpokládejme například, že vysílatel má na vybranou mezi dvěma pořady se srovnatelnými náklady – prvním, jehož potenciální publikum čítá 500 000 diváků a druhým, něhož se očekává, že přitáhne 1 000 000 diváků. Vysílatel zákonitě zvolí druhý pořad, protože bude moci „prodat“ inzerentům jeden milion potenciálních diváků.
Jenže je docela dobře možné, že půl milionu diváku prvního pořadu by jím bylo nadšeno, kdežto milion diváků druhého pořadu ho bude sledovat jen s velmi vlažným zájmem. (Řečeno jinými slovy, celková hodnota, kterou by svému pořadu připsala první skupina diváků, bude vyšší než hodnota, kterou bude mít pro onu větší skupinu diváků druhý pořad).
Bylo dokázáno, že systém financování televize z reklamy s sebou přináší zkreslení, protože na deregulovaném trhu mají televizní společnosti sklon vysílat jen velmi málo pořadů v těch kategoriích, kde vysílání přináší velký užitek malému počtu diváků. Jinými slovy, tento systém vede k maximalizaci počtu diváků a zužuje spektrum nabízených pořadů.
2. Pokud jde o oblast placené televize, ani fakt, že těchto služeb funguje omezení cenou, nevede nutně k dosažení ekonomického optima – samotné zavedení ceny ještě neznamená, že tato cena bude přijata, ani že je optimální.
Lze použít metodu „čistých nákladů na plnění závazku veřejné služby“?
Neformální podnět vzešlý z Direktorátu IV Evropské komise navrhoval způsob, kterým by se dalo zajistit, aby veřejné financování veřejnoprávního vysílání bylo v souladu s ustanoveními Smlouvy o ES. Budeme tento způsob nazývat „metodou čistých nákladů na plnění závazků veřejné služby“.
Zmíněnou metodu, která je aplikovatelná na veřejné vysílatele financované smíšeným způsobem (z veřejných prostředků i z reklamy), lze shrnout do následujících bodů:
Závazně se stanoví. které kategorie pořadů lze považovat za plnění poslání veřejné služby, jež bylo vysílateli svěřeno.
U pořadů, jež spadají do těchto kategorií, se za veřejné financování slučitelné s právem EU pokládá pouze náhrada čistých nákladu na výrobu (tj. celkové náklady mínus příjmy z reklamy).
Vzhledem k reakcím, které tento podnět vyvolal, se skoro zdá, že Evropská komise nyní už rezignovala na myšlenku stanovit obecné pravidlo a rozhodla se každý případ posuzovat individuálně.
Uvedená metoda by se ale docela dobře mohla znovu objevit v návrhu směrnice novelizující směrnici 80/723/EHS o transparentnosti finančních vztahů mezi členskými státy a veřejnými korporacemi.
V této fázi není jasné, zdali se tento návrh směrnice bude vztahovat na sektor veřejného vysílání. Stojí nicméně za to poukázat na důvody, kvůli nimž se metody založené na výpočtu čistých nákladů na veřejnoprávní závazky pro oblast vysílání nehodí. Cílem navrhované směrnice je de facto uložit veřejným korporacím, aby používaly analytický systém účetnictví a mohly tak přesně stanovit čisté náklady na činnost vyplývající ze zvláštních nebo výlučných práv nebo naopak z obecného hospodářského zájmu.
Obecně vzato jsou všechny metody tohoto druhu založeny na jediné myšlence – při neexistenci státní intervence směřují mechanismy volného trhu k dosažení ekonomického optima a každá korporace prodává zboží a služby za cenu určovanou vztahem poptávky a nabídky. Tato cena může některé osoby ze spotřeby vylučovat, protože – třeba z důvodu nízkého příjmu – jejich ochota platit za určitý statek, je nižší než cena při níž nastává tržní rovnováha.
Pokud se stát rozhodne, že by tento statek měl z důvodu veřejného zájmu být zpřístupněn většímu počtu osob za nižší cenu, je možné dané korporaci (může se jednat i o korporaci veřejnou) uložit, aby ho poskytla za jím stanovených podmínek. Do té míry, do jaké je korporace nucena sloužit spotřebitelům za méně výhodných podmínek než jaké diktuje trh, ji musí stát finančně podporovat, aby mohla sloužit i zákazníkům, kterým by normálně nesloužila. Toto financování zjevně nesmí překročit dodatečné náklady, jež dané korporaci vzniknou, protože jinak by ji to hospodářsky zvýhodňovalo oproti konkurentům.
Základní charakteristikou každého systému, v němž je financování kompenzací čistých nákladů na plnění závazků veřejné služby, je určování těchto nákladů na základě rozdílu mezi mezními náklady a mezními příjmy vztaženého k situaci tržní rovnováhy, kde veřejnoprávní závazky neexistují.
Tento systém tedy dává smysl jen tehdy, když jsou čisté náklady užívány k měření odchylek od rovnovážné situace na volném konkurenčním trhu.
Uvedeného systému se užívá v oblasti telekomunikací, aby se stanovily čisté náklady na plnění závazku poskytovat služby všem. Tyto náklady se zde mohou vypočíst z rozdílu mezi mezními náklady a mezními příjmy plynoucími z uspokojování uživatelů, kteří by při neexistenci veřejnoprávního závazku neměli na služby korporace nárok (protože by se jí jako zákazníci nevypláceli).
Nyní tedy máme jasnou představu o tom, jak se při neexistenci závazku sloužit všem, trh ustálí na určité úrovni cen a objem poskytovaných služeb a jak závazek poskytovat univerzálně dostupné služby nutí provozovatele, aby se od této ideální rovnovážné hladiny odchýlil.
Finanční náhrada přiznaná dotyčnému provozovateli zároveň přirozené nesmí překročit čisté náklady na toto odchýlení, jinak by mohl přebývající částku použít k úpravě podmínek, za nichž poskytuje své služby „výhodným“ zákazníkům a tím zkreslit soutěžní podmínky.
Je už zřejmé, proč tento systém kompenzace nefunguje v případě televizního vysílání. V této oblasti pojem mezních nákladů potřebných ke získání jednoho dodatečného diváka neexistuje a čisté náklady na nichž je založena metoda navrhovaná Direktorátem IV nemohou odrážet odchylku od hypotetického ekonomického optima, kterého tu, jak jsme si již dříve ukázali, působením volného trhu vůbec nelze dosáhnout. Jinými slovy rovnovážný vztah mezi celkovými náklady na pořad a reklamními příjmy, které přinese do rozpočtu, neznamená nutně, že alokace zdrojů, které byly na výrobu pořadu použity, je optimální.
Veřejnoprávní vysílání není slučitelné s neoklasickou ekonomií
Máme-li se vrátit k titulku tohoto článku, domníváme se, že lze právem konstatovat neslučitelnost veřejnoprávního vysílání s neoklasickou ekonomií.
Ukázali jsme, proč klasické ekonomické mechanismy nevedou v případě vysílání k dosažení hospodářského optima. Základním důvodem je to, že televize je kolektivní statek, tj. rozhodne-li se vysílatel nabídnout službu dalšímu divákovi, mezní náklady tohoto rozhodnutí jsou nulové.
Metoda, kterou se vypočítávají čisté náklady plnění závazku veřejné služby, se tedy pro vysílací sektor nehodí. protože mechanismus volného trhu (tedy trh na němž závazky veřejné služby neexistují) nevede k dosažení ekonomického optima. Měřítko navrhované v rámci této metody – poměr mezi náklady na pořad a výší reklamních příjmů, které jeho vysílání přinese – samo o sobě nezaručuje optimální alokaci zdrojů.
Netvrdíme, že konkurence ve vysílacím sektoru je sama o sobě špatná ani že bychom se měli vrátit ke státnímu monopolu. Dokazujeme jen, že tržní model dokonalé konkurence nelze používat pro hodnocení povahy a efektivnosti konkurence na televizním trhu.
Problémem je, že Smlouva o Evropské unii, je svou filozofií založena právě na tomto modelu. Bylo by tedy nejspíš třeba interpretovat Protokol o vysílání veřejné služby tak, aby nám to pomohlo se od zmíněného pojetí osvobodit.
