Michel Fansten, vedoucí výzkumného oddělení Nejvyšší audiovizuální rady (CSA) – francouzského nezávislého orgánu pro vysílání (1999), se pokouší objasnit a nastínit o co vlastně jde v debatách o financování, které vždy a budou aktuální – nejen v Česku.
Ústředním tématem diskusí o veřejném televizním sektoru, které probíhají na vnitrostátní i evropské úrovni, je otázka financování. Tyto diskuse se dlouho zaměřovaly hlavně na roli reklamy ve struktuře příjmu veřejnoprávních stanic a nezabývaly se příliš samotným posláním veřejných vysílatelů. Dnes se tato situace změnila. Zatímco na vnitrostátní úrovni je existence veřejného vysílání zpochybňována zřídka, na evropské úrovni o – vezmeme-li v úvahu iniciativy Direktorátu IV a XIII Evropské komise – zřejmě už neplatí.
S termínem veřejné televizní vysílání, který ve většině evropských států pokrývá v zásadě tytéž činnosti s téměř shodnými cíli, jsou spjaty velmi různorodé způsoby financování:
BBC nepoužívá ke svému financování reklamu, RTVE naopak nevybírá televizní poplatky. Nemecký veřejný sektor používá smíšeného financování v němž má své omezené místo i reklama na rozdíl od francouzských a italských veřejných vysílatelů v jejichž příjmové struktuře hraje reklama rozhodující úlohu. Francouzsko-německý kulturní program Arte a britský Channel 4 jsou oba považovány za programy veřejné, nicméně první je financován zcela z veřejných prostředků, zatímco druhý výlučně z reklamy.
Pozorování nicméně ukazuje, že evropské veřejnoprávní stanice se liší spíše výší finančních prostředků, které mají k dispozici, než způsobem financování.
Finanční zdroje dvou kanálu France Télévision jsou jedenapulkrát nižší než prostředky, které mají dohromady k dispozici BBC1 a BBC2, dvaapůlkrát nižší než zdroje ARD a ZDF, a zhruba stejně vysoké jako finanční prostředky s nimiž musejí vyjít tři programy italské RAI.
Rozdíly ve financování jsou způsobeny zvláště dvěma faktory – jednak je to výše uživatelského poplatku a jednak podmínky přístupu veřejného vysílatele na trh reklamy.
Vnitrostátní diskuse
Kritické připomínky namířené proti veřejnoprávní televizi mají v každé zemi stejně dlouhou tradici jako televizní vysílání samo. Dlouho to byla kritika ve jménu kvality, kterou má divák právo očekávat od vysílání částečně nebo zcela financovaného státem – tedy kritika kvality pořadu a úrovně řízení televize.
Rostoucí vliv soukromých televizních společností postupně vneslo do této debaty nový problém – komerční stanice totiž začaly poukazovat na stále méně vyhraněnou úlohu veřejnoprávních programů jakožto důsledek „soutěžení o sledovanost“ – a toto soutěžení je zase samo pokládáno za důsledek tlaku reklamního trhu.
Soutěžení o sledovanost
Z historického hlediska není tato analýza bezpředmětná, ačkoli kritika přizpůsobování se nejnižším, všem společným zálibám a úrovni vkus, je staršího data a ozývala se už před zavedením reklamy.
Odpovědí na rostoucí finanční náročnost provozování veřejné televize bylo ve většině evropských zemí zvyšování podílu reklamy ve vysílání – výjimkou je v tomto směru Velká Británie. Veřejné finance tvořily větší část příjmové stránky rozpočtu, ale zpravidla bylo jejich navyšování omezeno růstem indexu spotřebitelských cen, který byl daleko nižší než růst nákladu v audiovizuálním sektoru. Příjmy z reklamy tak představovaly pohyblivou složku rozpočtu, které se využívalo na financování nových iniciativ.
Jakmile vznikly první soukromé stanice, přispěl tento zdroj financování k tomu, že veřejnoprávní vysílatelé začali považovat komerční programy za své přímé konkurenty. Vlády všech států kromě Německa nicméně odmítly uvažovat o podstatnějším zvýšení uživatelských poplatků – zvýšení, které by odpovídalo potřebám, jejichž uspokojování přesto od veřejného vysílání požadovaly. Je paradoxní, že země jako je Francie, Itálie a Španělsko, v nichž byl veřejný sektor na příjmech z reklamy na první pohled nejzávislejší, neměly na své veřejné vysílatele o nic menší nároky, než ostatní státy.
Reklama zřejmě není jedinou příčinou boje o sledovanost
Veřejné programy si musejí držet určitou úroveň sledovanosti i z jiných důvodů. V situaci, kdy rostoucí počet programů a fragmentarizace publika hrozí zatlačit mnohé stanice na okraj zájmu, jim sledovanost diváků i veřejných institucí dodává potřebnou váhu a legitimitu. Dává jim takový podíl na trh díky němuž mohou ovlivňovat své komerční konkurenty a dosahovat nezbytné vyváženosti a rozmanitosti programové nabídky.
Všechny všeobecné veřejnoprávní programy se vyvíjely prakticky stejným způsobem. Jejich programová nabídka se všude vyznačuje týmiž vlastnostmi – vlastnostmi, které přirozeně přejímají i komerční stanice. V čase, kdy bývá sledovanost nejvyšší, vysílají potenciálně mainstreamové pořady a ve zbytku programového schématu rozmanitější spektrum pořadů, které jsou vysílány hlavně kvůli svému obsahu, ne tolik kvůli případné sledovanosti. V časných večerních hodinách se vysílá nejvíce dramatických pořadů, sportovních událostí a zábavy, pozdější časy jsou vyhrazeny zahraniční dramatické tvorbě, dokumentům a společenským magazínům, zatímco kulturní pořady a filmová klasika se zařazují až do pozdních nočních hodin.
Tento trend při sestavování programového schématu je zřetelnější v těch zemích, kde příjmy z reklamy představují podstatnou část rozpočtu veřejného vysílatele (Španělsko, Itálie a Francie). Zvláště patrný pak je v hlavních veřejnoprávních programů, které jsou nejvíce vystaveny komerční konkurenci (TVE 1, RAI 1 a France 2). Je ovšem překvapující, že stejným směrem, byt nepochybně pomaleji, jde vývoj i v těch zemích, kde reklama má v příjmové struktuře rozpočtu vysílatele jen malý (Německo) nebo dokonce nulový podíl (V. Británie).
Otázka ideální rovnováhy mezi veřejným a komerčním financováním o níž se diskutuje ve všech zemích, dostala se zaváděním digitální televize a otevíráním nových možností další rozměr. Existuje tu riziko, že rozvoj placené televize a vyšší finanční nabídky při koupi pořadu s velkým potenciálem sledovanosti (sportovní přenosy, filmy), s sebou v budoucnu přinese pokles kvality a rozmanitosti pořadů nabízených nekódovanými programy a zvláště pak programy veřejnými.
Při tomto riziku je pravděpodobné, že veřejný sektor nebude v rozvoji nových programů a odpovídajících mechanismů financování ani tak zdůrazňovat rozdíl mezi veřejným a soukromým, ale bude se hlavně snažit být zárukou komplementarity a plurality, pokud jde o obsah nabízených pořadů.
Evropská diskuse – dva protikladné názory
Tradiční debaty o rozdílech mezi veřejnou a soukromou televizí nabraly na půdě Evropské unie nový směr.
Soukromé rozhlasové a televizní společnosti z členských států Unie podaly na Direktorát IV Evropské komise, který se zabývá ochranou hospodářské soutěže, stížnosti proti veřejným televizním stanicím – Murdochova skupina proti BBC, Berlusconiho skupina proti RAI, nemecké sdružení soukromých televizních společností proti ARD a ZDF, TF1 proti France 1 a France 2 a španělské soukromé televizní programy Tele Cinco a Antena 3 proti veřejnoprávní stanici TVE.
Tyto stížnosti zpochybňují právo veřejných programů vstupovat na trh reklamy či vysílat stejné druhy pořadů, které mohou nabízet programy komerční. Nejvýznamnějším příkladem je stížnost Ruperta Murdocha, který se domnívá, že BBC financovaná z veřejných prostředků mu nedovoleným způsobem konkuruje tím, že začala vedle jednoho již zavedeného informačního programu nabízet ještě další. Názory na veřejné vysílání, jež se objevily v diskusích kolem těchto stížností, se někdy dost liší od pojetí, která převládají ve vnitrostátních debatách. Na jednu stranu je to názor, že nárůst počtu programů a regulace jejich činnosti trhem, dokážou samy o sobě uspokojivě reagovat na rozvoj poptávky i kdyby to znamenalo postupnou proměnu veřejné televize v menšinové vysílání pro zájemce zaplňující „mezery“ na trhu. Na druhou stranu je tu i silné přesvědčení, že „televize je nástrojem socializace, demokratizace a udržování sociální soudržnosti, a je proto důležité neponechat ji napospas jen logice trhu“, přesvědčení, že silné vysílání veřejné služby představuje nezbytný prostředek regulace konkurenčního trhu, nebot bude stále těžší jakkoli kontrolovat dopad konkurence na rozmanitost a kvalitu nabízených pořadů.
Konsolidace a rozšíření úlohy veřejnoprávních programů – stanovisko členských států
Protokol přijatý v červnu 1997 na mezivládní konferenci v Amsterdamu potvrdil pravomoc členských států EU zajišťovat financování jejich veřejných rozhlasových a televizních stanic „za předpokladu, že toto financování neovlivňuje podmínky podnikání a soutěž ve Společenství… “ a ponechal tedy veřejné financování v rozhlasovém a televizním sektoru na uvážení každého z členských států.
Amsterodamský protokol rozvíjí prohlášení členských států EU a ředitelů veřejnoprávních vysílacích organizací na mezinárodní konferenci v Bruselu v roce 1993, kterou na téma „K čemu veřejné vysílání?“ pořádala Evropská vysílací unie. Podobné výroky zazněly na čtvrté ministerské konferenci o politice v oblasti komunikací, která se pod hlavičkou Rady Evropy konala v Praze v roce 1994.
V září 1996 přijal Evropský parlament rezoluci s názvem „Role veřejnoprávní televize v multimediální společnosti“. Tato rezoluce zdůrazňovala „nezastupitelnou roli, kterou veřejnoprávní programy hrají na evropské veřejné scéně“. Znovu připomněla, ze veřejní vysílatelé zodpovídají za to, aby se v jejich programové nabídce odrážela „kvalita, rozmanitost, služby menšinám, společenská, demokratická a vzdělávací role televize, stejně jako investice do původní produkce a technologické inovace“. Kromě toho se v rezoluci objevily i nové cíle, jako „vytvoření evropského fóra občanů“, či „přístup všech občanů k událostem všeobecného zájmu a zvláště k přenosům sportovních soutěží“.
Stejně jako dříve EBU a Rada Evropy, i Evropský parlament zavázal veřejnoprávní vysílatele k tomu, aby investovali do nových technologií a služeb, a zajistili si své místo a úlohu v digitální revoluci.
Omezení úlohy veřejnoprávních programů – logika práva a konkurence
Rozhodnutím Evropského soudního dvora z roku 1998 bylo Direktorátu IV pro hospodářskou soutěž uloženo posoudit oprávněnost stížností, které obdržel, tj. bud přesněji vymezit co je to služba veřejnosti v kontextu práva hospodářské soutěže a jak na ni tyto právní úpravy aplikovat, nebo přiznat, že audiovizuální komunikace je specifickou oblastí se svými vlastními pravidly.
Direktorát IV zvolil první alternativu a vypracoval „podklady pro formulaci zásad, jimiž by se měla řídit státní podpora v oblasti veřejnoprávního televizního vysílání“. Vzal při tom v úvahu, že „při současné rychlosti hospodářských a technologických změn a rostoucím významu konkurence je třeba, aby Evropská komise co nejdříve vypracovala koherentní právní rámec pro státní podporu v oblasti rozhlasového a televizního vysílání.“
V tomto podkladovém materiálu Direktorát na jedné straně přiznává členským státům právo zvolit si metodu financování veřejných stanic a vymezit příslušným způsobem jejich poslání, ale na druhé straně uvádí, že by toto poslání mělo být zásadně „slučitelné se zájmy Společenství“ a že financování ze strany členských států by se mělo řídit zásadou proporcionality definovanou v článku 90 odstavci 2 Římské smlouvy.
Direktorát IV se domnívá, že veřejné financování lze ospravedlnit pouze plněním dvou typů veřejných závazků – jednak závazků, jež jsou veřejnoprávním programům speciálně svěřeny (celostátní pokrytí technické normy, omezení reklamy a závazky týkající se obsahu pořadů) a jednak
dalších povinností souvisejících s poskytováním služeb vysílatele veřejnosti (informování, vzdělávání, podpora kultury, regionální vysílání a pořady věnované etnickým a společenským menšinám). Přidělené finance by měly odpovídat skutečným nákladům vzniklým při dodržování těchto závazků.
Aplikace tohoto hlediska na obsah vysílání vede Direktorát IV k otázce, zdali je vůbec legitimní, aby vysílatelé, kteří mají přístup k veřejným prostředkům, nabízeli celou škálu pořadů, jimiž de facto přímo konkurují vysílatelům komerčním – například sportovní přenosy a zábavné soutěže.
Zástupci členských států se jednomyslně shodli na tom, že s takovým přístupem nesouhlasí, a naznačili, že se budou i nadále snažit zachovávat „zásadu transparentnosti při financování veřejných programů“. Rezoluce jednomyslně přijatá evropskými ministry kultury 17. listopadu 1998 v Bruselu na poli veřejného rozhlasového a televizního vysílání, dočasně přehodnotila princip subsidiarity a znovu potvrdila, že „každý členský stát má pravomoc vymezit veřejnoprávní mandát svých vysílatelů a organizovat jeho výkon, jakož i vytvořit odpovídající systémy financování “.
Faktem je, že vedená dvě stanoviska se i nadále střetávají a nic nezaručuje, že přetrvá zájem na speciálním zákonu o audiovizuálních komunikacích, který by dostatečně zohledňoval kulturní funkci televize.
